قانون بلدیه (ساختار شهرداری و شرایط انتخاب شوندگان و انتخاب کنندگان) (بخش دوم)

قانون بلدیه (ساختار شهرداری و شرایط انتخاب شوندگان و انتخاب کنندگان) (بخش دوم)

دگرگونی های شکل و ماهیت وظایف اساسی شهرداریها در گذر قانونگذاری:

۱) نظام حقوقی عوارض شهرداریها:

اختیار تعیین عوارض شهرداری طبق قانون بلدیه با انجمن بلدیه بوده است.اما نباید از این نکته غافل شد که در آن زمان شخصیت حقوقی انجمن بلدیه و بلدیه با الگو پذیری کامل از نظام حقوقی فرانسه،شخصیتی توامان بوده و استقلال نسبی فعلی را نداشته است.بند تسعه عشراً ماده ۷۰ قانون بلدیه،تعیین مقدار عوارضی را که باید از مردم بابت استفاده از راههای اطراف شهر و پلها و معابر و سلاخ خانه ها و لوله های مجاری زیآبها که به خرج شهر ساخته شده است،بدهند.همچنان مقدار حق الارضی که باید شرکت های کشتیرانی و صاحبان کشتی از بابت اسکله هایی که ساخته شده است،بدهند،را بر عهده بلدیه گذاشته بوده است.در واقع نظام تعیین و اخذ عوارض محلی چنین گستردگی را که امروزه دارد،نداشته و عملاً بسیاری از مفاد قانون معطل مانده بوده است.گرچه قانون بلدیه اجازه تشکیل کمیسیون هایی را به بلدیه داده بود،اما سابقه تشکیل کمیسیون های شبه قضایی که بطور تخصصی به رفع اختلافات بین مودیان وشهرداری بپردازد،به اصلاح قانون شهرداری دربهمن ۱۳۴۵ و تصویب  ماده۷۷ باز میگردد.

بقیه در ادامه مطلب ……

در خصوص وضع و اخذ عوارض، نقطه پیوند نظام قدیم و جدید ،بند ۲۶ ماده ۵۵ قانون شهرداری محسوب می شود( همین حکم درماده ۷۰ قانون بلدیه مصوب ۱۲۸۶ شمسی نیز وجود داشته) و ساز و کار آن به این شکل بوده که شهرداری مستند به بند ۲۶ ماده ۵۵ قانون شهرداری، پیشنهاد برقراری یا الغاء عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان عوارض را به انجمن شهر پیشنهاد و انجمن مزبور مطابق بند ۸ ماده ۴۵ قانون شهرداری آنرا تصویب می‌نمود.

این رویه در تصویب عوارض ادامه اداشت تا اینکه شاهد تصویب قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری در سال ۱۳۶۱ می‌باشیم که به موجب بند ۱ ماده ۳۵ همین قانون مقرر شد مادامی که درآمدهای پیش‌بینی شده تکافوی هزینه‌های شهری را نماید، شورای شهر می‌تواند با تنفیذ ولی امر برای تامین هزینه‌های شهرداری عوارض متناسبی با امکانات اقتصادی محل و خدمات ارایه شده تعیین نماید و چون در واقع از ا ین مقطع تا تشکیل اولین دوره شوراهای اسلامی در سال ۷۸ با یک دوره فترت طولانی مواجه هستیم، قانونگذار با الحاق تبصره‌‌ای به ماده ۵۳ قانون اخیر‌‌الذکر در سال ۱۳۶۵ مقرر داشت تا تشکیل شوراهای شهر وزیر کشور جایگزین آن خواهد بود و بر همین مبنا تعرفه‌های عوارض پس از بررسی‌های کارشناسی به صورت استانی تنظیم و پس از موافقت و تنفیذ نماینده محترم ولی امر جهت اجراء به شهرداری ها ابلاغ می‌گردید. این عوارض با عنوان عوارض تنفیذی شناخته می‌شوند. اما چون برخی از مقوله‌های عوارضی اختصاص به منطقه خاصی نداشت و می‌بایست رویه یکسانی در سراسر کشور اعمال می‌شد، مقنن طی بند الف ماده ۴۳ قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب ۱۳۶۹ که حکم مذکور در بند الف ماده ۳۰ قانون مذکور مصوب ۱۳۷۳ تکرار گردید، مقرر داشت : « در صورتی که درآمدهای وصولی ناشی از عوارض تکافوی هزینه‌های شهرداری‌ها را ننماید وضع عوارض جدید و افزایش عوارض موجود صرفاً با پیشنهاد وزیر کشور و تصویب رئیس جمهور خواهد بود. عوارضی که در اجرای این بند وضع و وصول می‌گردید معروف بودند به عوارض ملی که در مصوبات آن نحوه وصول و هزینه آن مشخص می‌شد. آنچه بیان شد مروری بود بر قوانین و مقرراتی که سیر تطور قانونی وضع و وصول عوارض را تا تصویب قانون شوراها در سال ۱۳۷۵ نشان می‌داد. اما با تصویب قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها در سال ۱۳۷۵ شاهد تحولی جدی در عرصه مدیریت محلی و تمشیت امور شهر و روستا هستیم، رویکرد قانونگذار در تصویب این قانون واگذاری اختیارات در بسیاری از امور محلی از جمله عوارض به نمایندگان منتخب مردم است، نقطه کلیدی اختیارات شوراها در این بحث بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف شوراها می‌باشد که تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود را از وظایف ذاتی شوراها را برشمرده است. در دسته‌بندی فعلی حقوقدانان این نوع از عوارض را عوارض محلی می‌نامند. اما قانونگذار در سال ۱۳۸۱ تدبیر مؤثر دیگری برای یکپارچه سازی آن دسته از عوارض که براساس بند الف ماده ۴۳ تصویب می‌شد و از آن به عنوان عوارض تصویبی یاد کردیم به کاربرد و با تصویب قانونی موسوم به تجمیع عوارض دکترین یکپارچه‌سازی نظام عوارضی را به عنوان یک خط مشی مورد توجه قرارداد و بسیاری از مقوله‌های مشمول عوارض را در یک سند واحد شناسایی کرد که حقوقدانان این دسته از عوارض را که به صورت عام برای کل کشور تصویب شده‌اند، عوارض ملی می‌نامند.

۲) نظام حقوقی تفکیک اراضی:

تفکیک عبارت از تقسیم زمین یا باغ به قطعات متعدد است. اصولاً مالک زمین حق دارد زمین خود را به منظور فروش ، ساخت و ساز- اجاره و برای هر هدف دیگری که مقتضی بداند به قطعات کوچک تقسیم کند.این امکان از تبعات حق مالکانه مالک زمین است،به همین جهت مدتها قانونگذاران نسبت به تفکیک زمین به وسیله مالک بی تفاوت بوده اند ،بعد از جنگ جهانی اول در نتیجه مهاجرت مردم از مناطق روستایی به مناطق شهری و توسعه قلمرو شهرها و ضرورت ارائه خدمات شهری و نیاز شهرها به زمین، تفکیک زمین مورد توجه دولتها قرار گرفت. به همین خاطر آنها درصدد تهیه ترتیبات قانونی جهت نظم دادن به قطعه بندی زمینها برآمدند.تا سال ۱۳۴۵ که قانون اصلاح پاره‌ای از مواد و الحاق چند ماده به قانون شهرداری از تصویب گذشت و همزمان با آن نیز کار تهیه طرح‌های جامع شهری در ایران رونق گرفت, سیاست تفکیک و تعیین نوع استفاده از زمین بطور دربست در اختیار شخص مالک بود. مالک اختیار مطلق داشت که زمین خود را هر وقت بخواهد, به هر شکل و به هر اندازه که مایل است تفکیک و قطعه‌بندی کند. طول و عرض معابر را در زمین‌هایی که تفکیک می‌نماید شخصاً و به میل و سلیقه خود تعیین کند و به هر شکل و هرچند طبقه و با هر مصالح ساختمانی که مایل است بسازد و برای هر منظور که مایل است مورد استفاده قرار دهد.

اداره ثبت وظیفه داشت هر نقشه تفکیکی که مالک پیشنهاد می‌کند قبول کرده به ثبت برساند و به آن رسمیت داده اسناد مالکیت تفکیک صادر نماید. تنها هدف دخالت اداره ثبت در این بود که مراقبت کند در نقشه تفکیکی به اراضی مجاور و متعلق به دیگران تجاوز نشود و شهرداری نیز در مورد احداث ساختمان‌ها موظف بود هر نقشه ساختمانی را که مالک پیشنهاد می‌نمود تصویب و پروانه ساختمان صادر نماید. صدور پروانه ساختمان فقط از این جهت انجام می‌گرفت که شهرداری مطابق متراژ ساختمان عوارض خود را دریافت نماید و حداکثر اینکه مراقبت کند به معابر موجود تجاوز نشده, ساختمان دارای استحکام و مقاومت لازم باشد تا خطرات جانی بوجود نیاورد و یا کمتر بوجود آورد.

برای اولین بار در سال ۱۳۴۵ ضمن مواد ۹۸، ۹۹ و ۱۰۱ الحاقی به قانون شهرداری این اختیار به شهرداری‌ها داده شده تا نحوه استفاده از زمین و منطقه‌بندی شهر و محل تاسیسات عمومی و سایر نیازمندی‌ها را تعیین نموده, در قطعه‌بندی و تفکیک اراضی داخل محدوده و حریم شهر دخالت کنند و نقشه‌های تفکیکی اراضی را قبل از آنکه اقدام ثبتی نسبت به آنها انجام شود مورد بررسی و تصویب قرار دهند.

قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران که ۶ سال بعد از آن در سال ۱۳۵۱ از تصویب گذشت مقررات قبلی را تکمیل‌تر و قاطع‌تر نمود و به شورای عالی شهرسازی و معماری ایران اختیار داد تا ضوابط مورد نیاز برای رشد موزون و هماهنگ شهرها را مورد تصویب قرار دهد و ماده ۷ قانون مذکور شهرداری‌ها را مکلف به اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران نمود. لکن تاکنون ضوابط شهرسازی قابل ملاحظه‌ای که عمومیت داشته و شامل همه شهرهای کشور شود توسط شورای عالی فوق‌الذکر تصویب و اعلام نگردیده است.

وضع موجود نظارت و کنترل بر تفکیک اراضی شهرها

چنانکه در بالا توضیح داه شد, ماده ۱۰۱ الحاقی به قانون شهرداری مصوب اسفندماه ۱۳۴۵ مقرر داشته است: “اداره ثبت اسناد و دادگاه‌ها مکلفند در موقع تفکیک اراضی محدوده شهر و حریم آن عمل تفکیک را طبق نقشه‌ای انجام دهند که قبلاً به تصویب شهرداری رسیده باشد. همچنین ماده ۶ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب اسفندماه ۱۳۵۱ مقرر می‌نماید: در شهرهایی که دارای نقشه جامعه می‌باشند ثبت کل مکلف است در مورد هر تفکیک طبق نقشه‌ای که شهرداری بر اساس ضوابط طرح جامعه یا تفصیلی یا هادی تاکیده کرده باشد اقدام به تفکیک نماید و در مورد افراز دادگاه‌ها مکلفند طبق نقشه تفکیکی شهرداری اقدام نمایند. هرگاه ظرف مدت چهارماه نقشه تفکیکی از طرف شهرداری حسب مورد به ثبت یا دادگاه ارسال نشود ثبت یا دادگاه نسبت به تفکیک یا افراز راساً اقدام خواهند نمود.

در حال حاضر روش مورد عمل این است که شهرداری‌ها وظایف خود را در مورد نقشه های تفکیکی اراضی و تصویب آنها محدود به آن می‌دانند که رسیدگی کنند، زمینی که برای آن تقاضای تفکیک شده است در مسیر گذربندی‌ها و تاسیسات پیش‌بینی شده در طرح جامع و طرح‌های تفصیلی (اگر برای آن شهر طرح جامع و برای آن منطقه طرح تفصیلی تهیه و تصویب شده باشد) قرار نداشته و مساحت قطعات تفکیکی و عرض معابر آن نیز از میزان مساحت قطعات و عرض معابر که در ضوابط پیوست طرح جامع تعیین شده است کمتر نباشد. شهرداری وارد این مسئله نمی‌شود که اولاً معابر تعیین شده در نقظه تفکیکی چه کیفیتی داشته و چگونه به معابر اصلی متصل می‌گردد و مسیر معابر مذکور در کدام جهت قرار می‌گیرد که تناسب لازم را با گذربندی‌های آن ناحیه از شهر داشته باشد و جهات اربعه قطعات تفکیکی چگونه تعیین شده و آیا با سایر قطعات مجاور و یا ساختمان‌هایی که قبلاً در آن منطقه ایجاد شده است هماهنگی دارد یا نه؟

در وضع موجود مخصوصاً با اختیاری که به موجب مواد ۹۶ و ۱۰۱ الحاقی به قانون شهرداری مصوب سال ۱۳۴۵ و ماده ۲۳ قانون نوسازی و عمران شهری مصوب آذرماه ۱۳۴۷ و ماده ۶ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب ۱۳۵۱ به شهرداری‌ها برای تصویب نقشه‌های تفکیکی اراضی و نظارت بر طرز استفاده از زمین در داخل محدوده و حریم شهرها داده شده است, ممکن است ضوابط مربوط به نحوه استفاده از اختیارات مذکور توسط شورایعالی شهرسازی و معماری ایران تصویب و ابلاغ گردیده به موقع اجرا درآیند, و یا اینکه هر شهرداری با استناد به بند ۹ ماده ۴۵ قانون شهرداری آئین‌نامه مربوط را تهیه نموده به تصویب شورای شهر برساند و سپس اجرا کند. در ماه ۲ قانون نظارت بر گسترش شهر تهران مصوب مردادماده ۱۳۵۲ تعیین سیاست کلی تفکیک اراضی واقع در حد فاصل بین محدوده خدمات شهری فعلی و محدوده ۲۵ ساله توسعه‌ آینده به عهده‌ی شورای نظارت بر گسترش شهر تهران واگذار گردیده و در طرح جامع شهر تهران ضوابطی در مورد تفکیک اراضی مقرر شده است که تعیین جزئیات این قبیل امور مربوط به طرح‌های تفصیلی می‌باشد.

۳)سیر قانونی برنامه های شهرسازی:

جهت کنترل توسعه فیزیکی شهرها و طرح ریزی آنها با در نظر گرفتن حوائج اجتماعی و اقتصادی، حل معضلات شهری و پاسخگویی به نیازهای عمومی جمعیت شهری، مقرراتی در قالب طرحهای شهرسازی در اکثر کشورهای غربی به تصویب رسیده است. توجه جدی به مسائل شهرسازی ، به بعد از جنگ جهانی اول و دوم مربوط می شود. صنعتی شدن کشورها و متعاقب آن نیاز به نیروی کار جهت به کار انداختن واحدهای صنعتی موجب هجوم جمعیت روستاها به طرف شهرها شد این پدیده بعد از جنگ جهانی دوم تسریع شده است به عنوان مثال در فرانسه اولین قانون بزرگ شهر سازی در سال ۱۹۴۳ تدوین شد و از سال ۱۹۵۵ برنامه های شهرسازی جایگزین پروژه آمایش ارضی گشت. طرح آمایش ارضی در راستای نحوه استفاده از زمین از لحاظ تعیین قطبهای صنعیت و کشاورزی و غیر در سطح کل کشور عنوان شده است .در ایران نیز توجه به مسائل شهرسازی در حوزه تقنینی ،قدمت چندانی ندارد. اولین قانونی که به مسائل شهرسازی مربوط می شود قانون راجع به احداث و توسعه معابر و خیابانها مصوب ۱۳۲۰ است .البته قلمرو قانون مزبور محدود و منحصر بود به تعیین ضوابط مربوط به احداث و توسعه معابر و نحوه تعیین و پرداخت غرامت به کسانی که ملک آنها در مسیر اجرای طرحها قرار گرفته است.در واقع قانون مزبور توجهی به طرحهای توسعه و آمایش سرزمین نداشته و شهرداریها نیز در این مقوله ورودی نداشته اند.

باقانون اصلاح پاره یی از مواد و الحاق چند ماده به قانون شهرداری ضمن مواد ۱۷ تا ۱۰۱ از سال ۱۳۴۵ مسائل شهر سازی به طور مشخص مورد توجه دولت قرار گرفته است. متعاقب قوانین مزبور در سال ۱۳۴۷ قانون نوسازی و عمران شهری به تصویب رسید که ناظر است به طرحهای توسعه شهری به نحوی که در ماده ۱ آن تصریح شده « نوسازی و عمران و اصلاحات اساسی و تأمین نیازمندیهای شهری و احداث دو اصلاح و توسعه معابر و ایجاد پارکها و پارکینگها و میدانها و حفظ و نگهداری باغهای عمومی موجود و تأمین سایر تأسیسات مورد نیاز عمومی و نوسازی محلات و مراقبت در رشد متناسب و موزون شهرها از وظایف اساسی شهرداریها است و شهرداری در اجرای وظایف مذکور مکلف به تهیه برنامه های اساسی و نقشه های جامع هستند توجه به رشدموزون شهرها به وسیله دولت موجب گردیدتا ارگان مخصوصی برای ایجاد هماهنگی توسعه شهرها درسطح کشوربه وجود آید.

قانون شورای عالی شهرسازی در ۲۲ اسفند ماه ۱۳۵۱ به تصویب مجلس رسید و در ماده ۱ قانون مزبور فلسفه ایجاد شورای عالی شهرسازی هماهنگ کردن برنامه های شهرسازی به منظور ایجاد محیط زیست بهتر برای مردم و همچنین اعتلای هنر معماری دانسته شده است. برای نیل به این اهداف وجود طرحهایی ضروری می نمود که مورد توجه قانون نیز قرار گرفته بود نهایتاً در قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوب ۱۶/۴/۱۳۵۳ که نشانگر اراده راسخ دولت به توجه جدی به مسائل شهرسازی است تعاریفی از طرحهای شهرسازی به عمل آمده است بدین شرح:

طرح جامع سرزمینی :

این طرح اهداف و خط مشیها را به طور عام در کلیه ابعاد اقتصادی ، اجتماعی، کشاورزی، صنعتی، جهانگردی در محدود هکل کشور مورد توجه قرار می دهد. طرحی است که شامل استفاده از سرزمین در قالب هدفها، خط مشیهای ملی و اقتصادی از طریق بررسی امکانات و منابع مراکز جمعیت شهری و روستایی کشور و حدود توسعه و گسترش شهرها و شهرکهای فعلی و آینده و قطبهای صنعتی و کشاورزی و مراکز جهانگردی و خدمات بوده و در اجرای برنامه های عمرانی بخشهای عمومی و خصوصی ایجاد نظم و هماهنگی نماید» طرح جامع سرزمینی با ملاک قرار دادن محدوده جغرافیائی کل کشور از حیث تعیین قطبهای صنعتی ، کشاورزی، خدماتی و جهانگردی خط مشی سایر طرحها را تعیین می کند.

طرح جامع شهری:

 طرح جامع شهری محدوده کوچکتری از طرح جامع سرزمینی است و هدف از آن ترویج ضوابط شهرسازی و کنترل توسعه شهرها است که با توجه به کیفیت محیط زیست و بر اساس شناخت حوزه های نفوذ طبیعی ، اجتماعی و اقتصادی شهرها تهیه می شود در اینطرح که معمولاً برای ۲۵ سال تهیه می شود در آن نحوه استفاده از اراضی و منطقه بندی مربوط به حوزه های مسکونی و صنعتی، بازرگانی ، اداری و کشاوری تأسیسات و تجهیزات، تسهیلات شهری و نیازمندیهای عمومی شهری به خطوط ارتباطی محل مراکز انتهای ترمینال و فرودگاهها و بنادر، فضای لازم برای ایجاد تأسیسات و تجهیزات عمومی و مقررات مربوط به بناهای تاریخی و مناظر طبیعی مشخص می شود.

 طرح تفصیلی :

طرح تفصیلی به منظور اجرای برنامه های طرح جامعه تهیه می شود. این طرح براساس ضوابط کلی طرح جامع شهری نحوه استفاده از زمینهای شهری در سطح محلات مختلف شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آنها و وضع دقیق شبکه عبور و مرور و میزان تراکم جمعیت و تراکم ساختمانیدر واحدهای شهری و تعیین اولویتهای مربوط به بهسازی و نوسازی شهری و موقعیت کلیه عوامل قهری ( سیل و زلزله) در آن تعیین می شود. مرجع تهیه طرحهای تفصیلی از سال ۱۳۵۱ با تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران وزارت مسکن و شهرسازی است. در نرد ۳ ماده ۴ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی به این وظیفه تصریح شده است« نظارت در تهیه طرحهای جامع و تفصیلی و جلب نظر انجمن شهر و شهرداری مربوطه در حین تهیه طرحهای تفصیلی» قبل از قانون مزبور برابر ماده ۲۳ قانون نوسازی و عمران شهری مصوب ۷/۹/۱۳۴۷ و تبصره ۱ آن شهرداریها مکلف شده بودندحداکثر ظرف دو سال پس از تهیه و تصویب نقشه جامع شهر نسبت به تهیه نقشه های تفصیلی اقدام نمایند و بر همین  اساس مرجع تهیه طرحهای تفصیلی شهرداریها به شمار می آمدند.

 طرح هادی:

طرح هادی بیشتر برای شهرهای کوچک علی الخصوص شهرهایی که تا حدود ۲۵۰۰۰ نفر جمعیت دارند تهیه می شود. طرح هادی اصول کلی توسعه شهرها را تعیین و ترسیم می نماید در این طرح هدایت توسعه شهرها مورد توجه قرار میگیرد طرح هادی برای شهرهایی تهیه می گردد که یا فاقد بودجه طرح جامع هستند و یا امکان اجرای طرح جامع در آنها فراهم نشده است. طرح هادی در ایران دارای سابقه طولانیتری است و توسط دفتر فنی استانداریها تهیه می شود.

 طرح هادی قطعه بندی و نحوه استفاده از اراضی و تعیین مناطق مسکونی و اداری و تأسیسات عمومی و بازرگانی و صنعتی و فضای سبز و سایر عملکردها را تعیین می نماید .

نویسنده : علی یزدان زاده – مدیر کل دفتر حقوق سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور

توسعه و انتشار : www.saze20.ir